推进流域系统治理和市场化治理的难点及对策分析

东莞东城律师获悉

充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，是我国经济体制改革的重要方向，也是新时代水治理“系统治理、双管齐下”的重要内容。作为社会、经济、自然要素共同构成的复杂系统，治理模式的选择对可持续发展起着至关重要的作用。在政府主导型治理模式下，政府是流域治理的核心，流域治理主要以行政区划为依据，依靠政府财政投入，这种治理模式容易导致机制不活、效率低下、隐性债务等问题。因此，推进流域系统治理、市场化治理，有??利于利用市场力量提高公共产品供给效率和质量，也有利于流域治理目标的高效完成，但实施难度也较大。本文通过对永定河、蓟运河、抚河3个流域治理案例的分析,研究并提出了流域生态治理的难点及对策,为推进流域治理市场化机制提供参考。

1 流域生态治理面临的挑战

1.1政策要求高，需满足流域生态治理新要求

第一，生态治理要求高。国家高度重视流域生态治理和保护。党的十九大报告明确提出，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，这意味着生态环境治理和维护已经成为新时代国家的重要历史任务之一。在治理方式上，要求坚持山水林田湖草综合保护修复，把加强流域生态环境保护与推进能源革命、推行绿色生产生活方式、促进经济转型发展相协调，坚持山治、水治、大气治、城治一体化推进。可以说，当代生态治理的内容和方式要求都很高。第二，融资模式要求严格。流域生态治理投资规模大，且以公益性项目为主。单纯依靠政府投资难以满足建设需求。近年来，随着新《中华人民共和国预算法》、《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发[2014]43号）、《政府投资条例》（国令[2019]712号）等政策法规的发布实施，政府投资应当与经济社会发展水平和财政收支状况相适应的原则，以及政府及其有关部门不得违法违规举借债务的规定不断明确。在当前严债时代，传统融资模式亟待转型。

1.2公益性强，需解决流域生态治理投融资问题

一是流域生态治理公益性强，对财政依赖性强。近年来，随着生态文明建设的不断发展，生态环境治理力度不断加强，投入规模也不断加大，而市场化融资难度较大。这是因为市场化模式风险较大，除非条件适合，否则很难吸引社会资本参与。另外，由于流域生态治理公益性强，市场风险较大，目前仍然依赖政府投入。二是流域生态治理市场化机制下资金难以平衡。根据《中华人民共和国预算法》和《政府投资条例》的规定，政府融资路径主要包括地方债和其他各种市场化融资方式。一方面，近年来，由于经济下行和投融资体制改革，很多地方投资减少，特别是水利投资，难以满足建设项目需要，而使用地方债有一定要求且规模有限；另一方面，由于流域生态治理的特点及PPP模式财政承受能力10%上限的“红线”，导致水利PPP模式市场化融资规模有限，与生态治理资金需求相比，建设资金严重不足。

1.3 流域生态系统治理需解决体制机制问题

一是流域生态治理事权财权不匹配。明确事权财权是流域生态治理体制的重要内容。目前，按照分级管理原则，我国已总体形成了比较完善的水事务管理体制。随着《国务院关于推进中央和地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》（国发〔2016〕49号）的发布，中央和地方财政事权和支出责任划分进一步明确，但仍存在事权划分不明确、事权和支出责任不相适应等问题。如在生态治理方面，资金投入面临严控地方债务风险与生态治理投入大额之间的突出矛盾。省、市、县之间事权财权不匹配，县级承担着大量具体事务，但其财政实力最弱，融资手段不多。第二，需要树立系统性的流域生态治理模式治理理念。根据近年来国家对生态治理提出的一系列要求，流域生态治理需要统筹生态环境保护与促进经济转型发展，打破部门、区域、层级之间的壁垒，统筹流域与行政区域，统筹上下游、左右岸、干支流，统筹城市与乡村、水域与土地。从目前的情况看，这种治理模式还未被广泛采用。

2 市场化流域生态治理模式的三个案例

2.1 永定河流域管理模式

永定河作为京津冀协同发展的生态动脉，在京津冀晋地区生态建设中占有重要地位。解决永定河流域生态问题对京津冀晋地区可持续发展具有重要意义。为此，2016年12月，国家发展改革委、水利部、国家林业局联合印发了《永定河综合治理与生态修复总体方案》；2017年4月，国家发展改革委印发了《关于组建永定河流域管理投资公司的指导意见》；2018年6月，永定河流域投资有限公司成立。

2.1.1 治理模式

区别于以往以行政区划为依据的流域管理，永定河流域管理建立了新的协调机制，通过引入战略投资者、与政府共同成立流域管理公司等方式，开启了市场化的流域管理模式。永定河流域投资有限公司由京津冀晋四省（市）政府和中国交通建设集团（战略投资者）共同出资设立，是永定河流域综合治理和生态修复的主体，负责统筹管理永定河沿岸国家和地方政府用于永定河治理修复的资金，统一运营流域内相关项目和资产。在实际管理工作中，构建了一个总公司、多个分公司的公司体制，子公司由总公司、项目所在地政府、社会资本方共同设立。总公司主要负责项目实施和总体投融资运作，分公司负责不同区域具体项目的建设运营。通过设立多家分公司，实现沿线资源的统筹利用，提高不同区域新增流域管理项目的便捷性和效率。公司实行“一地一策”的发展模式，沿河各省（市）政府为流域公司匹配优质资源，嫁接优质社会资本，提高项目收益，通过对沿河资源的综合开发利用产生经营收益，反哺河道管理建设投资，从而从全流域规模、全生命周期实现流域管理投融资平衡，形成投资驱动的流域综合管理市场化机制。其治理模式如图1所示。

2.1.2投融资机制

流域投资公司将中央财政和永定河流域沿线省（市）政府财政资金集中用于永定河流域治理，其余资金需求通过银企合作、产业发展等方式解决。为解决流域治理项目资金投入大、运营期缺乏直接经济收益的问题，流域投资公司按照“一区一策”原则，利用沿河现有资产资源项目开发作为收益来源等，形成流域开发投资综合平衡模式，开辟市场化融资渠道，包括：（1）依托土地资源，发展康养、文化旅游、休闲体育等产业项目，用开发收益反哺永定河综合治理项目；（2）通过政企合作或政府购买服务等方式拓展融资渠道，平衡融资成本；（3）建立生态补偿机制，用水地区向节水供水地区提供经济补偿。

2.1.3 模式特征

（1）执行力强。流域管理以《永定河综合治理与生态修复总体规划》、《关于成立永定河流域管理投资公司的指导意见》等文件为指导，在国家政策层面引导，由国家部委推动，京津冀晋四省（市）政府和中国交通建设集团共同参与。（2）流域投资公司以流域为单位成立，流域投资公司以流域为单元进行专业化、协同化管理，有利于解决传统政府治理模式下跨区域协调难、技术单一、运营管理能力弱、资金投入不可持续等问题，有利于统筹协调流域资源，可持续供给生态产品，保障流域可持续发展。（3）寻求流域管理投入与产业发展、政府投资补助的平衡点。其盈利模式是首先通过沿线土地资源整治、综合开发以及水务、文旅、农林等投资项目，将流域治理项目资源转化为内部资产，再将资产收益内部化为流域投资公司的现金流，最终实现公司的“资本化”积累，从而实现从建设期到运营期全方位、动态、持续的财务平衡。

2.2 蓟运河流域排污管理模式

2018年9月，生态环境部发布《关于进一步深化生态环境领域“放管服”改革推动经济高质量发展的指导意见》（环规财[2018]86号），提出了“EOD(-)模式”和“生态环境付费绩效合同”两个重要概念，明确了探索推行以生态环境为导向的城镇发展（EOD）模式的政策取向和内涵，即推动生态环境治理与生态旅游、城镇发展等产业融合发展，以改善生态环境质量为核心实施兼容的工程项目，强调建设与运行相协调，提高整体生态环境改善绩效。

天津蓟运河（蓟州段）水系治理、生态修复、环境整治及产业综合发展EOD项目，是基于流域生态环境治理的综合开发项目，是国内首个将EOD模式应用于全流域生态环境管理的项目。项目范围涉及防洪工程、水污染防治、水资源配置、水土流失防治、生态修复、流域智能化管理等，并通过整体规划完善和产业规划，为流域生态治理后区域产业综合发展创造条件。

2.2.1 治理模式

运用EOD模式在蓟运河（蓟州段）流域实施水系治理、生态修复、环境改善等项目，结合整体规划和产业发展方式，全面改善流域生态环境，提升环境承载能力，实现环境资源与发展资源、生态优势与经济优势的相互转化，加快蓟州区经济结构调整和产业结构升级。同时将EOD模式与PPP模式相结合，引入具备技术、运营能力的社会资本方，解决政府投资项目前期开发资金不足的问题，以流域为单元进行综合开发，在资源开发、政府投资补助等方面实现投资平衡，其治理模式如图2所示。

2.2.2投融资机制

蓟运河流域治理采用PPP模式，由政府和社会资本组成流域投资公司，负责整个流域治理项目的投融资、建设和运营，其中资金由项目资本金30%、融资70%组成。项目还款来源包括水系综合治理专项资金、土地资源收益、经营性资产收益、政府购买生态服务、多元化产业收益和股权转让收益。根据PPP项目实施方案，流域投资公司可开展土地整治，按比例分成土地指标交易收益，支持流域投资公司参与区域内土地一级开发，获得一定比例的土地出让收益。当上述方式不能使流域投资公司实现财务平衡时，政府等股东分期购买社会资本方股权，也可以与股东协商将社会资本方股权转让给股东以外的投资者。

2.2.3 模式特征

（1）政策支持。自2018年生态环境部提出生态治理EOD模式以来，多个部委也相继出台鼓励EOD的政策，如《关于扩大战略性新兴产业投入培育壮大新增长点和增长极的指导意见》（发改高技[2020]1409号）、《关于推荐生态环境导向发展模式试点项目的通知》（环办科财函[2020]489号）。这些政策具有很强的指导意义，加大了对EOD模式的投资补助力度。（2）实现生态价值提升和绿色发展。从本质上讲，EOD模式就是把生态建设贯穿到流域开发保护的全过程，符合我国当前的发展诉求。坚持以生态而非经济为首要任务，将生态建设融入生态规划、生态修复、城市布局、产业运营等诸多方面，在生态建设与社会进步和经济发展之间寻找到平衡点，把生态环境资源转化为发展资源，把生态优势转化为经济优势，走出了一条科技含量高、资源消耗低、环境污染少的新路子，是对绿水青山生态价值转化路径的有益探索。（3）结合PPP模式解决资金需求矛盾。通过“PPP+EOD”模式，充分发挥政府与企业各自优势，促进资源与资本相结合，解决环境治理对生态要求高与区域发展对资金需求大的矛盾，实现企业投入改善环境、环境改善提升资源价值、资源溢价反哺环境建设的良性循环，开辟了资源到资产、资产到资本的生态价值转化路径。

2.3 抚河流域生态保护与综合治理

抚河是鄱阳湖水系五大河流之一，全长300多公里，其中80%在江西省抚州市境内。其流域综合治理是江西省唯一由部省共建、全国规模最大的生态修复项目。项目名称为“江西省抚州市抚河流域生态保护与综合治理（一期工程）”，总投资48.14亿元。

2.3.1 治理模式

抚州市建立升级版河长制，构建市、县（区）、乡（镇）、村、组五级河长组织管理体系。项目内容涵盖防洪减灾、市政建设、生态修复、产业转型、文化保护、旅游发展、城市风貌、智慧管理等公益性和商业性方面。从生态和文化两大优势出发，以抚河综合治理为契机，培育中医药、文化创意、休闲旅游、数字经济等六大新兴产业，构建绿色产业体系。与一般PPP项目相比，其体系庞大复杂，包括270多个子项目，由于项目数量多、内容复杂，采取“统一模式、分级管理、债权明确、风险可控”的管理模式，其治理模型如图3所示。

2.3.2投融资机制

项目采用PPP、BOT/TOT模式，总体合作期设定为20年，其中建设期2年，运营期18年。项目公司注册资本设定为项目建设投资的20%，股权比例为政府投资代表10%，社会资本90%。项目所需资金除项目资本金和中央、省级专项资金（如有）外，其余由社会资本方自筹。合作期内，项目公司负责项目的设计（优化设计）、投融资、建设、运营、维护和管理。市、县（区）政府按照属地、收益原则，对所辖区域内项目的责任和义务、权责、债务分别负责。项目公司享有特许经营权，并按合同约定取得服务费。

2.3.3 模式特征

（1）以河长制为基础的综合治理体系。抚河流域治理创新生态保护机制，打造河长制升级版，结合PPP模式，形成以河长制为基础的流域生态综合治理体系，打破行政区划的区域发展格局，由单一行政管理向政府主导、企业为主体、社会组织、公众参与的现代协同治理模式转变。通过推行河长制、界定河湖管理保护范围、建立河湖考核管控机制等方式，推进抚河流域生态保护和综合治理，积极探索山河湖海综合治理新模式。（2）以水为纽带的综合治理。在抚河流域综合治理中，抚河流域水生态保护相关项目是核心内容，通过系统治理，把抚河流域建设成为“生态河、文化河、梦想河、绿色河、智慧河”。 （三）以流域生态治理为依托的绿色产业发展。形成以水为主的综合治理模式，充分发挥社会资本的市场优势和平台优势，推动资源整合，大力培育中医药、文化创意、休闲旅游、数字经济等六大战略性新兴产业，构建绿色产业体系。

2.4 主要经验参考

2.4.1强化市场化思维，推进流域生态治理

从永定河、抚河流域引入社会资本全面参与甚至牵头实施的流域生态治理案例可以看出，由公司统筹协调、实施的系统性更强，水岸匹配性更好，能够有效解决项目的跨区域、跨部门问题，体现了流域生态治理市场化机制的可行性和可扩展性。

2.4.2 拓展多元化融资渠道

多元化的资金来源是支撑流域治理的关键。永定河流域成立了流域投资公司，挖掘流域资源进行产业发展，通过市场化运作获得投资回报。蓟运河、抚河流域则通过“EOD+PPP”模式，实现了生态资源转化为资产、资本、资本反哺生态建设的良性循环。因此，流域治理除了政府财政投入外，还应依靠市场化手段引入社会资本解决资金问题，同时通过相关产业发展实现资金平衡。

2.4.3 统筹流域各项开发活动

在流域管理理念上，要以“系统管理”为指导，以流域为基本单元，以水为纽带和核心，统筹考虑生态、产业、社会发展，实现流域管理多规划协同，避免实施土地、水利、林业、环境等单一专业领域规划和项目，加强统筹协调。

2.4.4 统筹资金使用，明确流域生态治理事权和财权匹配

通过建立“模式统一、分级管理、权责明确、回报合理”的市场化流域治理模式，创造良好条件吸引社会资本进入，引入资源整合能力强的专业社会资本对流域进行系统规划，形成统一的流域治理模式，化解资金多头、碎片化问题，突破以项目为主体的分散管理体制，按照“区域统筹、政府引导、权责明确、市场运作”的原则，化解流域治理资金投入过多给地方政府带来的资金压力和债务风险，实现地方政府在流域治理中的事权、财权平衡，实现资金的协同使用，提高资金使用效率。

3 流域生态治理市场化模式实施难点

3.1 难以摆脱对金融的依赖

流域综合治理往往涉及项目范围广，项目复杂度高。流域治理项目具有公益性强、缺乏直接现金流等特点，投资回报主要来源于生态治理后的产业发展、土地升值等间接收益。采取市场化管理模式，引入社会资本，可以在一定程度上缓解资金压力，但流域综合治理中存在诸多因素会导致社会资本无法满足回报要求，如产业发展难以在流域治理中获得必要的投资回报，直接导致项目难以持续，从而转向财政补贴。如何解决对政府财政的依赖，创新投融资模式，解决治理项目的资金需求，是市场化流域治理的关键。

3.2 规划协调要求高

流域生态治理项目结构复杂，涉及地表水系统、地下水系统、森林系统、生物多样性系统等多个系统的规划协调，不同系统的管理分散在不同部门，难以各自运作、实现协调。特别是市场化的流域治理模式，一般将流域生态治理项目及其周边衍生或配套项目打包统筹运作，对项目策划、规划、融资、建设、运营等能力要求较高。

3.3 产业发展困难

尽管在实施面向市场的治理模型方面存在许多优势，但如果项目公司未能实现足够的执行能力，或者建立足够的行业领先资源和合作伙伴，则建立公司实施各种项目并开发各种类型的行业仍然很困难和风险。

3.4绩效评估指标很复杂

在融资和融资之间取得平衡是实施工程项目的基本要求，是河流盆地管理的长期和艰苦的公共福利，资本需求庞大，并且如何基于整个河流和整个融资量的工程范围，并在整个河流之间实现平衡，从而使一定的融资范围与传统的工程量之间的平衡相处。需要解决的核心问题以实现河流管理的市场化。

此外，在实际应用中，河流盆地生态治理的最终重点是如何设定绩效指标，这是一个困难之一。政府的付款能力阻止了许多社会首都，这使得很难大规模地促进面向市场的模式。

4个主要建议

4.1建立并改善确保资金投资生态治理的机制

河流的保护和治理主要提供公共福利或社会福利，但在财务上可能很难反映出资金差距，这是一个关键问题在河流域上游和下游的水平生态保护补偿的配额奖励和补贴的实施措施，并探索建立一种奖励和惩罚机制，以提高河流域的生态质量。

4.2有效地发挥政府资金的指导和驾驶作用

根据明确定义政府和市场之间的边界，将河流的生态治理列为所有级别的财务保证，从而充分利用了各种方法，例如投资激励措施，补贴和贷款补贴，从而使政府资金的融资和融资的融资构成，以探索筹集资金，并探索筹集资金的融资。在各个层面上使用特殊财政资金，发挥财政资金的指导作用，并利用更多的社会资本进入全面的河流盆地治理领域。河流治理领域，并实现河流治理的长期有效性。

4.3仔细评估发展价值并控制政府债务

由于综合河流管理项目涉及各种各样的领域，并且需要高度的技术困难，因此，如果缺乏控制风险因素和准确的投资价值评估，社会资本的重要考虑是社会资本参与河流管理的重要考虑。有必要仔细评估可剥削的资源的价值，并预测资源开发可能带来的价值收益和风险。

4.4扩大您的思维并积极打包和计划流域生态管理项目

河流流域生态治理中相关行业的投资是有限的在生态治理中，需要一个以市场为导向的运营概念来跨越地区，行业和治理实体，并积极利用相关的成熟国内经验，以进行河流盆地生态治理的系统设计。

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